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第27部分（第1页）

地方政府的问题是制度性的。评定地方领导人业绩的标准是，他们取得了多少GDP增长、帮助创造了多少就业机会，取得了多少看得见摸得着的成绩，比如工业园区的或漂亮的新办公大楼的建设等。

环境保护经常被看作是不受欢迎的成本负担。如果当地的环保局提醒他们所应承担的责任，或者说他们已违反了环保法，地方政府的首脑们可以轻而易举地驳回环保局的意见；县市一级的法院和政府部门实际上都隶属地方领导人的管辖。

因此，越来越多的有识之　士认为，制约地方政府的行为是一项重要的政治挑战。国家环保总局的潘岳倡议成立一个“公共听证”制度，在实施重大项目之前，听取专家、企业管理人员和环保人士的意见。

他还补充说，必须加强环保法的执法力度，这将对中国政府产生更大的压力，以建立真正的法治，取代目前由党的官员发号施令的行政制度。潘先生问道：“过去20多年里，究竟有多少官员因污染自然环境而受到法律制裁呢？”如果这些理想得以实现的话，将为中国正在推进的民主化进程提供极大的动力。但是，推出这类权力制衡机制，意味着对官员权力的削弱，因而受到地方政府的竭力抵制。

中国环境问题的前景并不明朗：如果不进行政治体制改革，可能就很难减轻环境危机。在1989年北京民主示威遭受打击后，政治改革几乎已经不复存在。虽然中国已进行了几次小型试验，但是距离一种有效体制的实施，以及对单一执政党的权力平衡，似乎还很为遥远。

比如近年来城市里树不见增加多少，植草之风却方兴未艾。石家庄市园林科学研究所高级农艺师贾银亭日前指出，多栽花植草当然是好事，但片面强调以草代木、以花代树则反映出我们在城市生态建设上的一种“绿色误区”。专家介绍，同等面积的树木是同等面积草皮绿化效果（降温增湿、提供氧气、吸收有害气体等）的三到四倍，栽植成本却只相当于铺草皮成本的十分之一。尽管草皮的“绿化”功能不错，生态效果与树木相比却要大打折扣。但是，时下一些领导考虑更多的只是如何更快地让城市绿起来、美起来。种草一年见效，绿油油一大片，显得“政绩”斐然；种树十年八年才能成荫，为官短短一任，将来树长得再好，也是别人的“政绩”。铺草皮使“面子工程”熠熠生辉，然而一味片面地重“草”轻“树”，就很难真正达到人们对环保和生态功能的需要。

等等的问题都表明了我们的面临的问题绝对的比我们想像当中要严重的多，我们的应该做的事情也更多。”看了一下大家我接了一句：“这个是　我们的基础，西部开发的基础，我们有很多的前车之鉴，我想是不需要我来多少的！”叹了一口气停了下来。因为大家的态度好像。。。。。。

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“那好，如果我们在这个基础上又应该做什么我们应该做的很重要的有关西部大开发的呢？”江老狐狸狡猾的问了下一个话题。

我思考片刻答到：“我国的西部地区是我国绝大多数少数民族的聚居地，同时也生活着大量的汉族，具有明显的多民族社会的特征。这里是我国主要的民族地区，也是我国民族自治地方集中的区域。我国的民族自治地方绝大多数在西部：全国的5个自治区在西部，30个自治州中的27个在西部，124个自治县（旗）中的84个在西部，民族自治地方占整个西部面积的85％左右。就此而言，西部开发的主要地域是西部的民族自治地方。大开发的实施，将会有力地推动这些民族自治地方经济社会的发展，同时也会对西部的民族区域自治产生一定的影响。在历史上，西部地区的民族关系十分突出，非常复杂，相当敏感，造成重大的破坏性后果事件屡见不鲜。在这样一种特定的区域内，民族关系既是最基本的社会关系，也是最重要的政治关系。大开发的过程中，西部地区长期以来形成的民族关系格局将被触动，甚至会受到冲击，还会发生民族冲突，形成民族问题。　新中国成立以来，在落实党和国家的各项民族政策，帮助和促进少数民族地区和少数民族的经济和社会发展的过程中，经过大量的调整和协调工作以及各个少数民族自身随着环境变化所作的自我调适，西部地区的民族关系达成了一定的平衡，形成了一种较为稳定的格局。这种平衡也是各民族间的一种利益关系格局，它的主题是平等、团结和共同繁荣，它彻底改变了历史上的民族关系的不和谐状态。但是随着西部大开发的进行，逐步暴露出了不少问题。其中比较头疼的就是我们在过去的十几年的　西部大开发过程中　出现的　一些民族问题。

其实在西部大开发过程中出现这些民族问题是一种必然的结果：

西部的开发过程必将对现行的民族关系格局产生一定的影响。这个　是一定的。在西部的开发过程中，西部多民族社会必将在经济、社会、思想观念等层面都发生深刻的变化。开发过程中全面推行的产业结构的调整不仅会改变各民族现有的社会分工格局，也将促使各民族的生产方式发生深刻的变化，少数民族中沿袭千百年的谋生手段可能变得无用武之地；开发过程中的市场化进程，将有力地冲击少数民族中长期存在的自然经济状态，促使其向商品经济转变，使各民族的生产和生活依赖于市场；开发过程促成的西部地区城市化进程的全面推进，将引起少数民族居住环境和生活方式的重大改变；开发过程中伴随着资金、技术、信息流动将会形成前所未有的人员流动过程，不仅外地的其他民族的成员流入少数民族地区，少数民族地区的人员也会流向其他地区，这将大大改变少数民族地区的人员构成和民族构成；在多民族社会发生经济、社会变化的同时，新的思想文化的流入也是不可避免的，多民族社会在变迁的过程中还会生成以新的价值观念为核心的新文化，这将与少数民族的传统文化发生碰撞，少数民族传统文化中的核心价值观念会受到强有力的挑战。在这种巨大而深刻的社会变迁过程中，不仅会改变原有的社会结构而使原有的民族关系格局的社会基础发生动摇，也会使多民族社会的成员发生心理失衡而动摇原有民族关系格局的心理基础。

其次，开发过程中的利益调整会改变各民族现行的利益关系，进而影响现行的民族关系格局。西部大开发是为了造福西部各族人民的。各个民族都将在开发过程中得到发展，在开发中受益。然而，开发过程所带来的新增利益既不会按现有的利益格局进行分配，也不会在各个民族间进行平均分配。在大开发中，各个民族所能分享的利益并不均等。在不改变既得利益的前提下改变新增利益，仍然会导致现行利益关系的变动和调整，并引起各民族成员相应的心理反应。

再次，开发过程将会促使西部少数民族的民族意识的增强，而这种增强在各个民族间又是非均衡的，旺盛而不均衡的民族意识会促成对现有的民族关系格局的不同要求。随着开发过程向深度和广度两个方面发展，少数民族自身的受教育程度和社会化程度都相应地提高，少数民族与其他民族的交往日益增多，少数民族所获得的利益也在发生着变化，如此等等的情况都会促使各个少数民族的民族意识逐步地觉醒和增强，各个民族发展的不平衡又使这种增强呈现出非均衡的状态

上述这些情况的出现，使西部地区现行的民族关系处于某种紧张状态，从而使得生成民族问题的可能性迅速增大。如果政府一旦解决不当，在一定的条件下就会成为现实的民族冲突和民族问题。　我们应该从这些表面情况，去发现　事情的内在严重程度，才有这个可能　下决心　对西部地区进行　一次有利于国家和民族的　大扫荡。用我们的　某些人的话说　“该是给某些人洗洗脑子的时候了”。

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在　中国的　古代历代王朝管理民族事务，管辖少数民族地区的制度。它是中国古代政治制度的组成部分。

沿革中国自古就是一个多民族国家，历代王朝都设有管理民族事务的机构，对少数民族地区采取了一定的管理办法。

周朝设置“大行人”，“掌大宾客之礼仪”，接待远方宾客。在六官中；大行人属秋官；后来还设过“小行人”。此外，还设“象胥”，掌“异国”来使的语言翻译。秦汉秦统一六国建立了夏夷统一的中央集权制封建帝国。秦时称华夏族为“主人”，而称其他民族为“客”。秦朝中央设“典客”，“掌诸归义蛮夷”。秦将非华夏族的地方行政区划分为两类：①在被征服的少数民族地区设道，不设县。②在归降的少数民族地区分别设置属邦（又称臣邦、外臣邦），设臣邦君长或臣邦君公统领其地。为管理这些属邦，中央职官中设典属邦（汉改称典属国）。《汉书·；公卿百官表》载：“典属国、秦官，掌蛮夷降者”。

汉承秦制。景帝中元六年（公元前177）改典客为大行令；“掌诸归义蛮夷”。武帝太初元年（公元前104）又改大行令为大鸿胪。大鸿胪设行人、译官、别火及郡邸长丞。其中行人、译官，汉初已设置；别火，为狱令官；郡邸长丞，是管理各郡、各属国“邸在京师者”。王莽时曾改大鸿胪为典乐。汉朝对少数民族的管辖，在地方行政区划方面基本上承袭秦制：①在原有的和新征服的少数民族地区的郡以下设道，汉朝共设32个道。②在归降的少数民族设属国。如武帝元狩三年（公元前120）；匈奴昆邪王降汉，汉朝把他们从河西走廊迁到黄河以南的陇西、北地、上郡、朔方、云中五郡的故塞外，分设五个属国管辖。汉朝的属国与道不同，它一方面臣属汉朝，另一方面又保存民族原来的“国号”和风俗习惯。属国置都尉、丞、侯、千人等官。汉朝中央也设典属国，专门管理各属国事宜；属官有九译令。汉成帝河平元年（公元前28），撤销典属国，并入大鸿胪。

魏晋南北朝自三国至北魏，各朝大都设有大鸿胪，并置谒者仆射或鸿胪卿等官职，负责管理少数民族事务。只有梁朝置十二卿；鸿胪为冬卿；改大鸿胪为鸿胪寺；后周设宾部。

隋唐隋袭梁制，称鸿胪寺。唐初亦设鸿胪寺，高宗龙朔年间（661～663）改为同文寺，武则天光宅元年（684）改为司宾寺；中宗神龙年间（705～706）又恢复为鸿胪寺，“掌宾客及凶仪”，置寺卿以掌其事，另设典客署，专司民族工作事宜。鸿胪寺在民族事务方面的职责有：①“凡四方夷狄君长朝见者；辨其等位；以宾待之”；②凡“夷狄君长之子袭官爵者；皆辨其嫡庶；详其可否”；③“若诸蕃人酋渠有封礼命，则受册而往其国”。典客署具体掌管“四夷归化在蕃者之名数”，对各地来京的少数民族首领，“凡朝贡、宴享、送迎，皆领马。辨其等位；供其职事”。“凡酋渠首领朝见者；皆馆供之。如疾病死丧；量事给之。还蕃；则佐其辞谢之节”（《旧唐书·；职官志》）。唐朝分关内为十道，道设府、州、县；对所属少数民族地区，“即其部落列置州县”，“其大者多都督府”，统称为羁縻州。唐最盛时，辖有少数民族地区的府、州共856处。少数民族地区的府、州，皆属十道中边境的都督府或都护府管辖，并由当地少数民族的首领任都督、刺史，“皆得世袭”。

宋朝宋元丰年间（1078～1085）设鸿胪寺，置鸿胪寺卿，掌“四夷朝贡、宴劳、给赐、送迎之事”。“凡四夷君长、使价朝见，辨其等位，以宾礼待之，授以馆舍而颁其见辞、赐予、宴设之式，戒有司先期办具；有贡物，则具其数报四方馆，引见以进。诸蕃封册，即行其礼命”（《宋史·；职官志五》）。宋时鸿胪寺既掌管国内所属少数民族事务，也管理与外国通使等事宜。南宋时，废鸿胪寺，民族事务归礼部管理。宋朝废都护府、都督府一类建置，羁縻州、县由邻近的正州（非羁縻性质的州）管辖。辽金辽、金设部族节度使，以统领藩部各族。辽称“部族节度使司”，金称“诸部族节度使”。金朝除置节度使、节度副使、判官之外，还设有知法、司吏、通事、译人等官。

元朝中央不设鸿胪寺，“凡朝会、即位、册后、建储、奉上尊号及外国朝觐之礼”，由礼部的侍仪司掌管；“接伴引见诸番蛮夷峒官之来朝贡者”，由礼部的会同馆掌管。元朝中央设总管政务的中书省，地方的最高行政机构是行中书省（简称行省）。全国分置十个行省。行省以下设路、府、州、县。元代对各少数民族实行诸制并举的管理体制。北方少数民族地区统归各行省管辖，在契丹、女真、党项、羌等少数民族聚居区，一般都设路、府、州、县统治，“皆赋役之，比于内地”。对西藏，中央“立总制院；而领以国师”（指藏传佛教大师八思巴）。总制院；“掌浮图氏之教，兼治吐蕃之事”（《元史·；桑哥列传》）。至元十七年（1280），立都功德使司，“掌奏帝师所统僧人并吐蕃军民等事”（《元史·；世祖纪》）。至元二十五年（1288），援引唐制吐蕃来朝见于宣政殿的典故，总制院更名为宣政院。西藏为宣政院辖地，下设乌斯藏宣慰司、朵甘斯宣慰司等统属。元朝对黑龙江边远地区的水达达、女真人，在辽阳行省之下设合兰府、水达达路等；各仍其俗，随俗而治；以相统摄。四川行省设上罗计、下罗计等长官司和四十六囤蛮夷千户所等，以管辖“诸部蛮夷”。云南诸路行省设丽江路军民宣抚司、大理金齿等处宣慰司都元帅府、乌撒乌蒙宣慰司；湖广行省设管番民总管、海北海南道宣慰司、八番顺元蛮夷官、沿边溪洞宣慰使司等，设蛮夷官，分别治理当地少数民族。元朝中央还设有都护府，“掌领旧州城及畏吾儿之居汉地者，有词讼则听之”。至元十一年（1274），“初置畏吾儿断事官”。十七年，“改领北庭都护府”。

明朝恢复鸿胪寺，并设过九关通事、外夷通事等官，掌少数民族事务。还设有提督四夷馆，掌国内外各种民族文字的“译书之事”。从永乐五年（1407）起，设蒙古、女真、西番、西天、回回、百夷、高昌、缅甸八馆，置译字生、通事，翻译语言文字。正德年间（1506～1521），增设八百馆；万历年间（1573～1619），又增设暹罗馆。明朝在全国分置十三个布政使司，分领天下府州县及羁縻诸司。“又置十五都指挥使司以领卫所番汉诸军，其边境海疆则增置行都指挥使司”。在少数民族地区，行政区划主要有三种形式：①沿袭唐制，设羁縻之府十九、州四十七、县六。②推行土司制，全国有土官宣慰司十一，宣抚司十，安抚司二十二，招讨司一，长官司一百六十九，蛮夷长官司五。③在西藏设朵甘乌斯藏行都指挥使司，并广封当地佛教各派法王。

清朝设鸿胪寺，但只管朝会、宾飨赞相礼仪，不管民族事务。中央设管理民族事务的理藩院，其职位与六部等同。理藩院的机构和职责是逐步扩大的。清入关前，崇德元年（1636）便设蒙古衙门，专理蒙古事务。蒙古各部尽归服于清之后，崇德三年（1638）蒙古衙门改名为理藩院，以后其职权扩大为全面管理全国的民族事务。从咸丰五年（1855）起，理藩院与礼部协同，分管一部分外交事务。光绪三十二年（1906），理藩院更名为理藩部。理藩院的主要机构有6个：①旗籍清吏司，掌考内扎萨克（即内蒙古）的二十四部四十九旗疆里，“畴封爵，辨谱系。凡?

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